《北京條約》簽訂後，中外關係發生了較大變化：歐美各國駐華公使相繼駐京，外輪行駛長江，外人入內遊歷及傳教，北京的國際事務日多，外交事務愈為紛繁，因此不能不有一個機關來專司其事，辦理對外交涉事務。

 

而且，駐京外使代表其本國政府辦理交涉，清廷原來專管藩屬事務的理藩院和禮部，在制度上及功能上均無法應付新的局面。加上太平天國起義，軍機處工作日益繁重，亦缺乏專人可處理各國使節及洋人所引起的外交問題。此外，廣東欽差大臣負責處理外交的做法不再被西人接納。

 

在這種情況下，一個新的外交機構遂告產生。1861年1月13日，主持撫局的恭親王奕訢聯同大學士桂良及戶部左侍郎文祥上奏，請設立“總理各國事務衙門”（簡稱總理衙門），奏摺上說：

 

京師設總理各國事務衙門，以專責成也。查各國事件，向由各省督撫奏報，匯總於軍機處。近年各路軍報絡繹，頭緒紛繁。駐京之後，若不悉心經營，必致辦理延緩，未能悉協機宜，請設總理各國事務衙門，以王大臣領之，軍機大臣承書諭旨，非兼領其事，恐有歧誤，請一併監管，並請另給公所，以便辦公，兼備與各國接見，其應設司員，擬於內閣部院軍機處各司員章京內，漢滿各挑八員，輪班入值，一切均仿軍機處辦理，以專責成。俟軍務肅清，外國事務較簡，即行裁撤，仍歸軍機處辦理，以符舊制。 

 

奕訢等人在奏摺裡將總理衙門設立的理由和組織辦法，都作了較為具體的說明，末尾的幾句意在緩和守舊派的心理，免得他們反對。

 

咸豐皇帝看了這個奏摺，卻批示禮部設立專司辦理“夷務”，其意仍想使英、美、法各國與朝鮮、越南等朝貢國處於同一地位，可見傳統中國的天朝心態在清廷仍有很大的影響力。

 

但是，經歷過與列強交涉的恭親王等人深知，西方各國必不受此待遇，因此婉轉地覆奏說：

 

禮部為考論典禮之地，禮制較崇，該夷往來其間，殊與禮制未協……因擬別設衙門，視同四譯館，暗寓不得比於舊有各衙門，以存軒輊中外之意。

 

數日後，咸豐終於同意在京師設立處理各國事務的衙門：

 

（諭派）恭親王奕訢、大學士桂良、戶部左侍郎文祥管理，並著禮部頒給欽命總理各國通商事務關防；應設司員，即於內閣部院軍機處各司員章員內，滿漢各挑取八員，即作為定額，毋庸再兼軍機處行走。 

 

原本上諭總理衙門的正式名稱為“總理各國通商事務衙門”，後來恭親王等又奏准刪去“通商”二字，以免引起誤會。最後，總理衙門（後又簡稱為總署或譯署）於3月11日正式啟用，中國近代外交史於是進入一個新的階段。

 

總理衙門成立之初，係暫設的性質，且地位不高，因並非正式的部門，只是相當於四譯館，但不是隸屬於禮部的一個官廳。與各部及各省督撫將軍行文用諮，如向各地方長官請示，須請皇帝上諭，沒有直接發命令權。而記載清廷官吏的《爵秩全覽》，到光緒九年（1883）才正式將總理衙門的組織和人員列入，這表示對辦理“夷務”的總理衙門有輕蔑之意。

 

但總理衙門的職責甚廣，凡一切與外人發生關係的事情，例如有關外國的一切政務、海關稅、海軍、電信、鐵道、礦山等事務，皆歸其管理，故較現在一般的外交部之職務要複雜繁重得多。《大清會典》載總理衙門的職責，包括：

 

掌各國盟約，昭布朝廷德信，凡水陸出入之職，舟車互市之制，書幣聘饗之宜，中外疆域之限，文譯傳達之事，民教交涉之端。 

 

此外，關於各國使臣入覲或來賀，也皆由總理衙門管理。同時，由於推行洋務運動，故總理衙門除了是一外交機關之外，亦是清季洋務活動之中央總樞，因舉凡洋務如海軍、鐵路、電政、學堂之創辦，皆始於總理衙門，然後分出，故其職責之廣，真是鮮有前例。

 

至於總理衙門的組織，在最初成立時，僅設總理各國事務大臣及大臣上行走共3人，即恭親王奕訢、桂良及文祥。自同治朝起，總理各國事務分親郡王貝勒、大臣、大臣上行走，均稱總理大臣，常在9人左右。滿漢章京（又稱司員）各8人，行分署辦事制，內分總辦幫辦章京各2人。總理大臣多屬兼任，而章京多為專差。

 

後來，由於中外事務增加，朝廷因此又設兩通商大臣以兼顧：一為三口通商大臣，駐紮天津以管理牛莊、天津及登州三口；另一則專管舊有五口及新增各口，由署理欽差大臣江蘇巡撫掌理。但通商大臣並無辦理外交之實權，其作用只是轉報各國照會及通商事宜。

 

到了1870年，清廷為節省經費及辦事方便，將通商大臣裁撤，改設南洋大臣和北洋大臣，分由兩江總督和直隸總督兼任。《大清會典》載其職權為：

 

凡交涉之事，則督所司理之，待其上以裁決，疑難者則諮總理衙門，大事則奏聞。

 

據此可見，兩位大臣均有對外交涉權。特別是北洋大臣李鴻章，由於任該職時間很長而權力日漲。到19世紀70年代以後，中國可以說有兩個外交機關。同治、光緒兩朝的重要條約，多半是北洋大臣李鴻章負責締結的。

 

總理衙門從1861年成立到1901年因外務部成立而被裁撤，前後經歷40年。  由於總理衙門大臣多為兼任，諸大臣中又以軍機大臣兼領者權較重，故總理衙門與軍機處之關係至為微妙。

 

總理衙門大臣之兼領軍機者所以權重，是因為總理衙門機密緊要事件，多由兼領之軍機大臣面奏，然後承旨作決斷。總理衙門大臣雖有密奏之權，始終不若軍機大臣可以裁定。

 

隨著中外關係發展、交涉事件的繁重，軍機大臣亦有兼任總理衙門大臣，於是總理衙門之權勢逐漸凌駕於軍機處之上，誠如蕭一山所言：

 

總署之權，實與軍機處相埒。蓋以同光以來，對外之交涉，重於對內之施政，事繁而勢重，殆屬必然，論清代政治組織之改革，當以總署之設為權輿矣。 

 

這與總署當初成立時的情況有很大的不同。曾來華的西方史學家馬士，曾對總理衙門的發展及表現作出如下評語：“中國應付外務的機構總理衙門，已及時發展成為帝國政府的內閣。”  由此可見總理衙門在晚清政局地位的重要性。

 

在總理衙門主持外交期間的一項重大而又對中國對外關係有深遠影響的嘗試，就是國際公法的中譯及應用。國際公法輸入中國其實並不始於總理衙門，有謂康熙帝在簽訂《中俄尼布楚條約》時便已知道有國際公法，但由於與中國天朝所訂的朝貢法規不符，所以沒有廣為流傳。

 

到林則徐的時候，為應付外夷，他特別請美人伯駕（Peter Parker）及袁德輝翻譯瑞士人滑達爾（E. Vattel）的《國際法》（Le Droit des Gens）一書中某些有關戰爭、封鎖、扣船等部分，譯為中文作為參考。袁德輝是林的通譯，曾在馬來西亞受教育，雖然只翻譯了滑達爾《國際法》之一小部分，卻是中國第一個關於西方國際公法的中譯本，據說對林則徐的行動頗有影響。 

 

從鴉片戰爭到總理衙門成立期間，由於中外交涉日繁，清政府亦逐漸發現西方的國際公法或可用為應付西人的辦法，然而中國仍未有一部比較完整的國際公法譯本。

 

到1862年，同文館的美國教習丁韙良（W. A. P. Martin）翻譯了惠頓（Henry Wheaton）的《國際法原理》(Elements of International Law)，由美駐華大使蒲安臣（Anson Burlingame）介紹，呈送總理衙門，要求出資刊行。  恭親王奕訢閱後大喜，派人將稿修正後，於1864年正式刊行，題名為《萬國公法》（北京崇實館出版），並將三百本發予辦理對外事務的各級官吏，作為參考之用。 

 

自此以後，翻譯西方國際公法，便成為要務，如丁韙良與汪鳳藻、汪鳳儀、左秉隆、德明等合譯英爾璽（Theodore D. Woolsey）的《公法便覽》(Introduction to the Study of International Law)，於1877年由北京同文館出版。 

 

西方國際公法輸入中國，使總理衙門在對外交涉中有規章可循，成為中國對付外國的有效武器（例如在1873年與秘魯的交涉）。但從另一角度而言，由於中國應用西方的國際公法，以之在國際舞臺上與列國周旋，加速了中國加入以西方為中心的國際社會，在國際秩序中扮演一個角色，而不能再以天朝自居及鄙視西夷了。同時，由於學習和應用西方的國際公法，中國亦不得不派使節駐在西方國家。此舉一開，以後便變成定制，這對傳統中國世界秩序的破壞，無疑有肯定性的影響。

 

19世紀後期介紹到中國來的國際法著作雖然不少，但均無討論廢除不平等條約的部分，因而中國亦沒有利用國際公法與列強爭取修約及收回權益。回顧這段歷史，實在覺得可惜。

 

（節選自梁伯華《近代中國外交巨變與中西交流》第三章，澳門：啟蒙出版社有限公司，2021年版，注釋從略）